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全域土地綜合整治中生態產品價值實現的邏輯分析

發布日期:2022-12-23 作者: 點擊:

2021 年,中共(gong)中(zhong)央(yang)辦(ban)公廳(ting)、國務院(yuan)辦公廳(ting)印(yin)發的《關(guan)於(yu)建立(li)健全生(sheng)態產品(pin)價值實(shi)現(xian)機(ji)製的意見》明(ming)確(que),到 2025 年(nian),生態產(chan)品價值(zhi)實現的製(zhi)度框架初(chu)步(bu)形(xing)成。當前(qian),全域土地綜合(he)整(zheng)治(zhi)對(dui)農(nong)村生產、生活、生態空(kong)間(jian)全域(yu)優化(hua)布(bu)局(ju),促(cu)進(jin)鄉(xiang)村(cun)空間重(zhong)構(gou)、產業(ye)重整、環(huan)境(jing)重生,是改(gai)善(shan)農村生態(tai)環(huan)境(jing)、促進產業集(ji)聚(ju)發展(zhan)的主(zhu)要(yao)途(tu)徑(jing)。而全(quan)域土(tu)地綜(zong)合整治中的(de)生態產品價值實現機製,應是整個(ge)生態產品價(jia)值實現製度框(kuang)架(jia)的重要組(zu)成部分(fen),也(ye)是(shi)從(cong)源(yuan)頭(tou)上推動(dong)鄉村高(gao)質(zhi)量發(fa)展的必(bi)然(ran)要求。

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全域土地綜合整治中生態產品價值實現邏輯(ji)

生態產品價值實現是全域空間內部(bu)生產、生活(huo)、生態空間均(jun)衡(heng)配(pei)置的結果。土地作為(wei)社(she)會(hui)經(jing)濟(ji)活動的空間載(zai)體(ti),其(qi)空間重構應朝(chao)著生產空間適(shi)度(du)集約、生活空間立體擴(kuo)張(zhang)、生態空間整體規劃(hua)以(yi)及(ji)空間融(rong)合的方向發展。基(ji)於生態產品與(yu)生態係統的不(bu)可分割(ge)性(xing)和規模(mo)門(men)檻(kan),全域土地(di)綜合整治應對生態空間進行(xing)整體規(gui)劃、統(tong)籌協調,並(bing)保證(zheng)生產、生活空間以不侵(qin)占(zhan)生態空間為原(yuan)則開(kai)展適度集約發展。與此同時,在鄉村生產方(fang)式轉變(bian)和生活生態空間生產化的形勢下,發展以功能疊加(jia)為基礎的複(fu)合型空間應成為全域土地綜合整治探(tan)索空間均衡配置(zhi)的重要方向。筆(bi)者(zhe)認為,理(li)想的全域土地綜合整治應(ying)均衡配置生產、生活、生態空間,其目(mu)標(biao)應是生態空間保(bao)障生產空間與生活空間效(xiao)用(yong)的發揮(hui),同時(shi)生產和生活空間承接(jie)生態產品價值實現的生產服務功能和(he)基本(ben)公共服務建設,促進三類空間功能互(hu)補(bu)、有效融合。

生態產品價值實現是全要素(su)內部自然要素與社會經濟要素協(xie)同治理的結(jie)果(guo)。全域土地綜合整治盡(jin)管(guan)主要麵向山(shan)水林(lin)田湖(hu)草沙生命(ming)共同體,但無(wu)法(fa)擺(bai)脫(tuo)生產要素投入、經濟水(shui)平(ping)、交(jiao)通(tong)條(tiao)件(jian)、文(wen)化習俗(su)、農作(zuo)傳(chuan)統等(deng)社會經濟要素對整治過(guo)程與效果的製約(yue)。基於自(zi)然要素與社會經濟要素的彼(bi)此依賴(lai)性與交互作用,全域土地綜合整治應在(zai)要素配置中強(qiang)化自然要素與社會經濟要素的有機結合,通過生態資源管理、配套基礎(chu)設施建設(she)、修複利用經營、宣(xuan)傳推廣(guang)等手(shou)段(duan)實現自然要素的保護、增(zeng)值,並使生態產品獲(huo)得(de)市場等主體的認可。筆者認(ren)為,理想(xiang)的全域土地綜合整治應協調(diao)自然要素與社會經濟要素,通過社會化生產和社會交換(huan),實現生態產品價值。在差(cha)異化的生態產品市場中,生態產品隻有在自然要素與社會經濟要素相互融合與促進的條件下,才(cai)能(neng)真(zhen)正(zheng)具備市場(chang)競(jing)爭(zheng)力(li)。

生態產品價值實現是全價值內部經濟價值、社會價值與生態價值耦合增值的結果。全域土地綜合整治通過對鄉村經濟、社會與生態功能的恢(hui)複、修複與重建,實現經濟價值、社會價值與生態價值三(san)類價值構成的全價值增值。然而,經濟價值、社會價值與生態價值之(zhi)間存(cun)在著此(ci)消(xiao)彼長(zhang)的關係,部分經濟價值和社會價值的增長可(ke)能需(xu)要以生態價值為代(dai)價。基於“保護優(you)先,合理利用”的原則(ze),全域土地綜合整治應以生態價值的保值為基礎,以維(wei)護和提升生態價值促進經濟價值和社會價值增值為途徑,通過多(duo)價值耦(ou)合賦(fu)予(yu)生態產品更高的市場價值和吸(xi)引力,從而(er)實現生態價值向社會價值與經濟價值轉(zhuan)化。除(chu)此之外,全域土地綜合整治也可以調整區域經濟係統中不同價值來(lai)源,通過提(ti)供(gong)當地蘊(yun)含(han)生態價值的可再生生產要素,替(ti)代經濟係統中不可再(zai)生生產要素,從而在不限製經濟價值增長的情(qing)況下促進生產方式(shi)轉變,實現生態產品價值轉化。筆者認為,理想的全域土地綜合整治應建(jian)立起生態價值轉換為經濟價值和社會價值的機製,在不以犧牲(sheng)生態價值為前提的條件下,實現經濟價值和社會價值的耦合增值。

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全域土地綜合整治中生態產品價值實現需求

生態產品價值實現需要全域土地綜合整治保障空間需求。當(dang)前全域土地綜合整治的重點仍是調整耕地布局或(huo)支撐產業發展,但(dan)生態產品價值實現不僅(jin)需要足夠(gou)的生態空間來維持(chi)生態產品持續供給(gei),而且(qie)也需要足(zu)夠的生產空間和生活空間來完成生態產品到(dao)生態產品價值實現這一過程的轉換。在實際(ji)整治過程(cheng)中,受(shou)耕地保護(hu)要求(qiu)和土地資源總(zong)量限製,一方麵(mian),特(te)色(se)果蔬(shu)產業果園、花(hua)卉(hui)苗(miao)木(mu)產業園(yuan)、生態農業等能高效提供可直(zhi)接消費(fei)的生態產品的農業用地規模受到限製,耕地規模“非糧化”利(li)用在整治區難(nan)以存在,新(xin)增農用地主要用於補充(chong)耕地;另(ling)一方麵(mian),用於生態旅(lv)遊(you)、文化教(jiao)育(yu)、商(shang)業經營(ying)等服務的新增用地規模有限,製約了生態產品價值轉換為生態服務收(shou)益(yi)。因此,當前生態產品價值實現的生態產品供給、生態產業空間配套等空間需求需要全域土地綜合整治進一步保障(zhang),通過整治形成生產空間高效、生活空間優美、生態空間充足的全域空間相互協調、互為支撐(cheng)的空間格(ge)局。

生態產品價值實現需要全域土地綜合整治打(da)破行政(zheng)邊(bian)界(jie)的製約。全域土地綜合整治的重要創(chuang)新是強調整治區域的全域性,但現在全域土地綜合整治一般(ban)以鎮(zhen)(街道)、村或幾個村為基本單(dan)元(yuan),而一個具(ju)有良(liang)好功(gong)能的生態空間具有連續性,鎮(zhen)(街道)等小尺度的行政邊界則機械地割裂(lie)了(le)原本連(lian)片的各類生態係統和其他(ta)用地空間。同(tong)時,全域土地綜合整治改善的生態服務存在著(zhu)正外(wai)部性,生態產品價值實現可通過補償(chang)機製等將正外部性顯化,使全域土地綜合整治區內(nei)的居(ju)民或項目實施者受益。然而,鄉鎮(zhen)尺度的全域土地綜合整治缺乏區域層麵的協調,現實中很難在具體全域土地綜合整治項目中去落(luo)實一個全流程的跨鄉鎮(zhen)邊界的生態價值補償。因(yin)此,當前推進生態產品價值實現時,將(jiang)同一產區的生態產品統一於一個經營或管理主體更(geng)有利於其經營管理。此外,集中成片的生態空間和提供生態物質產品的耕地與園地等生產空間,還(hai)可以更好地發揮生態產品提供與生態產品價值實現等方麵的功能。

生態產品價值實現需要全域土地綜合整治推進土地產權配置。當前全域土地綜合整治仍(reng)缺乏土地產權再配置過程,難以滿足後續土地規模化及專(zhuan)業化經營等生態產品價值實現途徑對土地權屬調整的要求。這(zhe)常(chang)涉及多類(lei)情況(kuang):因土地平整造成明顯(xian)地界消失(shi)而引起(qi)的土地所有權調整;宅(zhai)基地退出引(yin)起的宅基地使(shi)用權調整;新增耕地引起的土地承(cheng)包經營權(quan)確權等。以農用地整理為例(li),全域土地綜合整治中整治出(chu)來的耕(geng)地,以及規模化新增的耕地一般歸於村集體管理與使用,但從農戶(hu)使用的坑(keng)塘(tang)水麵、廢(fei)棄建設用地複墾(ken)出來的耕地則可以直接歸(gui)於原農戶使用。因此,當前生態產品價值實現需要依(yi)托(tuo)全域土地綜合整治開展較(jiao)大片(pian)區內的土地產權配置,從而有利於後續(xu)土地集中流轉和開展規模化、專業化經營,以提供更多更好的生態產品。

生態修(xiu)複項(xiang)目需要與全域土地綜合整治一體化推進。全域土地綜合整治和生態修複均嵌(qian)套(tao)於農村生產、生活和生態空間之內,且 2019 年《自然資(zi)源部關於開展全域土地綜合整治試(shi)點(dian)工作的通知(zhi)》將鄉村生態保護修複與農用地整理、建設用地整理並列,作為全域土地綜合整治試點中最重要的工(gong)作之一。但是,生態修複的對象(xiang)涉(she)及山水林田(tian)湖草沙(sha),牽(qian)涉自然資源、農業、水利、生態環境、發展改革(ge)等部門,包含複雜(za)的生物、環境、工程等技術內容(rong),很難在一個全域土地綜合整治實施(shi)方案(an)中完成對生態修複項目的設計(ji)。因此,當前推進生態產品價值實現時,需要在全域土地綜合整治中的源頭就(jiu)通過生態修複項目的實施,獲取(qu)可供於價值轉換的生態產品。 

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全域土地綜合整治中生態產品價值實現建議

實施多目標全域土地綜合整治用地布局優化。筆者認為,多目標全域土地綜合整治用地布局必須(xu)顯化生態產品價值實現的意(yi)圖(tu),在全域土地綜合整治用地布局中,應明確生態產品價值實現目標的存在。全域土地綜合整治項目應包(bao)含經濟效益目標、社會效益目標、生態效益目標,以及生態產品價值實現目標等諸(zhu)多差異(yi)性的目標。這些目標的實現受限於全域土地綜合整治具體建設項目的安(an)排(pai)以及整治區自然、社會、經濟現狀(zhuang)。因此,全域土地綜合整治可根(gen)據(ju)需要,對經濟效益、社會效益、生態效益、生態產品價值實現等目標實現的優先(xian)序(xu)進行安排,保證生態產品價值實現目標的存在。在明確生態產品價值實現目標的存在後(hou),可借(jie)助(zhu)數(shu)學(xue)工具,在耕地保護、規劃管控(kong)、總量限製等約束條件下,尋找(zhao)到多目標全域土地綜合整治用地布局優化中的最(zui)優解,使得多個目標同時得到最好滿(man)足。

探索跨鄉鎮全域土地綜合整治。縣(xian)域內跨鄉鎮全域土地綜合整治可實現跨鄉鎮國(guo)土空間格局優化,由此推動全域山水林田湖草(cao)一體化係統整治。傳統鄉鎮內全域土地綜合整治強調提升(sheng)耕地整體質量(liang)、解決(jue)耕地碎(sui)片化、整治空心(xin)村、修複汙(wu)染(ran)和退(tui)化土地等。而跨鄉鎮全域土地綜合整治應在此基礎上(shang),創新城(cheng)鄉建設用地增減掛(gua)鉤政策(ce),更加突出推動城鄉融合、“三生”融合、三產融合等跨鄉鎮的整治任(ren)務,耦合鄉村與城鎮、生態空間與生產、生活空間、第一產業與第(di)二、三產業,建立起從滿足生態產品供給到生態產品價值實現的跨鄉鎮邊界空間。跨鄉鎮全域土地綜合整治可結合生態旅遊、康(kang)養產業、生態農業等生態產業集聚區建設、小流(liu)域綜合治理工程等,開展跨鄉鎮邊界的連片生態空間開發利用,解決小(xiao)麵積(ji)、線(xian)狀生態資源開發利用積極(ji)性不高的問題(ti)。

完(wan)善基於生態產品價值實現的土地產權調整。一是明晰產權。明晰的產權可減少(shao)交易(yi)費用,全域土地綜合整治中,要評估(gu)整治區土地產權的現狀與問(wen)題,對未(wei)完成農村集體土地所有權確權登記成果更新的,要利用第三次(ci)全國國土調查(cha)成果,按照(zhao)權籍(ji)調查和集體土地所(suo)有權登(deng)記(ji)相(xiang)關規定進行整理核實、查缺補漏(lou),開展農村集體土地所有權確權登記成果更新。對宅基地使用權、耕地承包經營權等與生態產品價值實現緊密(mi)相關的權屬(shu),在確權登記的基礎上,解(jie)決存在的權利人不清(qing)、四(si)至(zhi)不準(zhun)、地塊不實等問題。二(er)是耦合產業布局和引入。在土地產權調整中耦合產業布局和引入,以減(jian)少土地整治後為了產業布局和引入需要再進行土地產權調整的次數,並降(jiang)低(di)土地產權調整的複雜性與難度。對於準備(bei)通過土地流轉引入新型(xing)經營主體實現規模化農業經營的,整治後集中成片耕地的經營權可預(yu)先由(you)村集體統一管理。對於準備開展宅基地經營權流轉並進行民(min)宿(su)、餐(can)飲(yin)等經營性開發的,可按(an)照(zhao)“誰經營,誰(shui)整治,誰受益”的方式給予全域土地綜合整治主體一定(ding)期(qi)限內的宅基地發展權,將宅基地經營權再配置與全域土地綜合整治貫(guan)穿(chuan)起來。

融合全域土地綜合整治與生態修複項目。筆者建議(yi),一是在頂層(ceng)製度設計中,將全域土地綜合整治與生態修複項目統一於國土空間治理現代化體係下,通過實施生態修複項目直接獲取全域土地綜合整治過程中可用於價值轉換的生態產品。二是探索全域土地綜合整治與生態修複項目技(ji)術標準融合機製,按照生態修複工程實施涉及的生態係統調查評(ping)價、工程建設、化學生物(wu)處理方法、生態修複效果評價等技術標準,建立全域土地綜合整治與生態修複項目共性與通用技術標準庫(ku),推廣項目實施過程中的標準化模塊施工,鼓(gu)勵(li)全域土地綜合整治與生態修複中基於功能推行施工模塊(kuai)的相互替代,減少因施工時間的不一致而重 複進行施工項目建設。三是探索(suo)全域土地綜合整治與生態修複項目部門協作機製,促進各(ge)部門之間協調聯動、協同攻(gong)堅(jian)。設置全域土地綜合整治項目時,將生態修複項目一並統籌謀(mou)劃,在進行全域土地綜合整治和生態修複過程中建立目標明確、權責(ze)清晰的橫(heng)向協同機製,以及層級(ji)清晰(xi)、 統籌(chou)協同的縱(zong)向管控體係。


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