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與美好自然共生,用自然鑰匙開啟一場生命之旅

發布日期:2023-04-27 作者: 點擊:

黨(dang)的二十(shi)大(da)報告(gao)提出(chu),建(jian)設(she)現(xian)代化產(chan)業(ye)體(ti)係,堅持把(ba)發展(zhan)經(jing)濟的著力(li)點(dian)放(fang)在(zai)實(shi)體經濟上(shang),推進(jin)新(xin)型(xing)工(gong)業化(hua)。工業用地是(shi)重(zhong)要的生(sheng)產要(yao)素,為實體經濟(ji)發展提(ti)供了(le)保(bao)障。我國(guo)工業用地不同於(yu)其他經營(ying)性建設用(yong)地(di),其(qi)具(ju)有一(yi)定的(de)公共(gong)物品(pin)屬性,工業用地配(pei)置需(xu)要有效(xiao)市場(chang)與(yu)有為(wei)政(zheng)府同(tong)時(shi)發(fa)力。近(jin)年(nian)來出現的工業用地“標(biao)準(zhun)地”、劃定(ding)工業用地保護(hu)線(xian)、多(duo)用途(tu)複(fu)合(he)用地等(deng),都(dou)體現了有效市場和(he)有為政府(fu)在工業用地配置(zhi)中(zhong)的作(zuo)用。

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我國工業用地配置政策(ce)的演(yan)變

從政府配置到市場配置。一是政府主導下的工業用地配置。改(gai)革開放初期(qi),我國國有建設用地供應仍然采(cai)用無(wu)償(chang)劃(hua)撥(bo)方(fang)式(shi)配置,實行的是無償、無期、無流(liu)動(dong)的土(tu)地使(shi)用製(zhi)度。1990年,國務院第55號令(ling)《城(cheng)鎮國有土地使用權出讓(rang)和轉讓暫(zan)行(xing)條例》明確規(gui)定,土地使用權出讓可以采用協(xie)議、招標、拍賣三(san)種(zhong)方式,確(que)立了招(zhao)拍(pai)掛(gua)出讓國有土地使用權(quan)的法律(lv)地位。但是,工業用地仍(reng)采取(qu)協議出讓方式配置。

隨著(zhu)我(wo)國經濟體製改革的深(shen)入,為深化土地製度(du)改革(ge)和健(jian)全(quan)土地市場,實現土地優化配置,1999年,原(yuan)國土資源部印發的《關於進一步推行招標拍賣(mai)出讓國有土地使用權的通知(zhi)》提出:“商(shang)業、旅遊(you)、娛(yu)樂和豪(hao)華住(zhu)宅等經營性用地,有條(tiao)件的,都必須(xu)招標、拍賣(mai)出讓國有土地使用權。” 2002年印發的《招標拍賣掛牌(pai)出讓國有土地使用權規定》要求(qiu):“商(shang)業、旅遊(you)、娛樂(le)和商品住宅(zhai)等各類(lei)經營性用地,必須以(yi)招標、拍賣或者掛牌方式出讓。” 可見(jian),彼(bi)時的招標拍賣掛牌方式出讓土地使用權,並(bing)不(bu)涉(she)及工業用地。

在以“招商引資”為主要手段的“逐(zhu)底競爭(zheng)”發展模(mo)式背(bei)景(jing)下,地方政府決定了工業用地出讓的價(jia)格(ge)與受(shou)讓方。地方政府為吸(xi)引規模大、對經濟拉(la)動強、對當地貢(gong)獻(xian)大的企業進入,普遍采用虧(kui)本(ben)的價格甚(shen)至(zhi)零(ling)地價向企(qi)業出讓工業用地。這導致(zhi)了工業用地的低地價出讓,破壞(huai)了公開公平、競爭有序(xu)的土地市場環(huan)境,為盲目(mu)鋪(pu)攤(tan)子(zi)、上項(xiang)目創(chuang)造(zao)了條件,也為違(wei)規圈(quan)占(zhan)、囤(dun)積和倒賣土地等行為提供(gong)了土壤(rang),而(er)且(qie)妨(fang)礙(ai)了經濟的一體化成長和梯(ti)次(ci)轉(zhuan)移(yi),影(ying)響(xiang)了區域的協調(diao)發展。低(di)價出讓工業用地形成了地方惡性競爭的格局,也(ye)一定程度上導致了20世(shi)紀(ji)90年代初以及本世(shi)紀(ji)初的“開發區熱(re)”,進而造成了土地資源(yuan)的低效利用、閑(xian)置浪(lang)費(fei)和國有資產流失(shi)。

二(er)是工業用地市場化配置改革。以行政力量(liang)幹預(yu)資源的配置,導致了資源錯(cuo)配和社會福(fu)利損(sun)失。地方政府間的惡性(xing)競(jing)爭是其主要原因(yin)。為解決(jue)建設用地總量增長過(guo)快(kuai),低成本工業用地過度擴張(zhang),違法(fa)違規用地、濫(lan)占耕(geng)地現象(xiang)屢禁不止等問(wen)題,促(cu)進經濟增(zeng)長(zhang)方式轉變(bian)和產業結(jie)構(gou)優(you)化提升(sheng),《國務(wu)院(yuan)關於加強(qiang)土地調控(kong)有關(guan)問題(ti)的通(tong)知》(國發〔2006〕31號)明確要求,工業用地必須采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。這打(da)破(po)了地方政府對工業用地配置權力的壟(long)斷。同年,在綜合考慮(lv)土地等級、區域(yu)土地利用政策等因素的基(ji)礎上,原國土資(zi)源部(bu)公布了《全國工業用地出讓最低價標準》,規定工業用地出讓最低價標準不得低於土地取得(de)成本、土地前期開發成本和按規定收(shou)取的相(xiang)關費用之和。2007年頒(ban)布的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》要求,工業、商業、旅(lv)遊、娛樂和商品住宅等經營性用地,應當(dang)以招標、拍賣或掛牌方式出讓。同年,原《物(wu)權法》將(jiang)工業用地招標、拍賣、掛牌出讓的政策規定上升到(dao)了法律層(ceng)麵。

政府強化宏(hong)觀政策調節,彌補市場機(ji)製不足。工業用地是一種特殊(shu)的資源,其利(li)用過程存(cun)在較(jiao)大的外部性。其土地位(wei)置的固定性決定了土地市場在先天的屬(shu)性上難以實現完全競爭。工業生產所依(yi)賴(lai)的產業集(ji)群效應等因素(su),造成了市場失靈(ling)。這就(jiu)需要處理好市場和政府的關係,既(ji)要使市場在工業用地配置中起決定性作用,又(you)要更(geng)好地發揮(hui)政府作用,強化宏觀政策調節(jie),支(zhi)持和引(yin)導工業用地市場健康發展。

一是實行差別化的產業用地政策。2012年,原國土資源部出台《限製用地項目目錄》和《禁(jin)止(zhi)用地項目目錄(lu)》,對不同行業實行差別(bie)化的供地政策。2016年,我國頒布產業用地政策指引,旨(zhi)在深化供給(gei)側結構性改革,著力振(zhen)興實體經濟,通過“三去一降一補”產生新動能(neng)。此(ci)後(hou),自然(ran)資源部辦(ban)公廳(ting)出台的《產業用地政策實施(shi)工作指引(2019年版(ban))》,基本涵蓋(gai)了對各(ge)類產業用地的支持政策,對(dui)不同類型產業用地方式予(yu)以規範,尤(you)其是對於國家重點發展的戰略(lve)性新興產業、轉型升級產業等,允許(xu)采用在出讓條件中規定前置條件(jian)、“原地類管(guan)理(li)”和“過渡期”政策等措施,這對落實政府意圖(tu)、保障實體經濟發展起到了很好的作用。

二是工業用地多元(yuan)化供應體係得到不斷發展和完(wan)善(shan)。自2012年起,在意識(shi)到硬性的土地出讓製度對地方出讓行為和企業土地利用行為的影響後,我國在土地節約集約利用目標下不斷(duan)創新工業用地出讓的形式,逐步(bu)探索工業用地的多元化供應(ying)體係(xi)。

《國務院關於大力實施促進中部地區崛(jue)起(qi)戰(zhan)略的若幹(gan)意(yi)見》(國發〔2012〕43 號)提出,落(luo)實節約集約用地政策,提高土地利用效率,探索工業用地彈性出讓和年租製。2014年9月,原國土資源部發布(bu)《節約(yue)集約利用土地規定》,明確要求土地管理和利用要堅持(chi)市場配置的原則,妥(tuo)善處(chu)理好政府與市場的關係,充(chong)分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用,並提出對工業用地可(ke)以采取先出租(zu)後出讓、在法定最(zui)高(gao)年期內實行縮(suo)短(duan)出讓年期等方式出讓土地。

同年12月(yue),為完善工業用地市場化配置製度,提高工業用地利用效益,國家(jia)發展改革委、原國土資源部聯合印(yin)發了《關於開(kai)展深化工業用地市場化配置改革試點工作的通知》,提出探(tan)索健全工業用地多途徑(jing)、多方式市場供應體係,探索(suo)健全多主體供應工業用地市場流轉體係,探索健全工業用地租價均衡(heng)、居(ju)住與工業用地比價合理的價格體係,強化對工業用地總(zong)量規模控製和布局(ju)引導等多項試(shi)點內容。

2015年,為促進新產業新業態發展,以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化調整,原國土資源部等6部門出台了《關於支持新產業新業態(tai)發展促進大眾創業萬(wan)眾創新用地政策的意見》,支持多種方式供應新產業用地,鼓(gu)勵(li)以租賃(lin)方式或先租後讓、租讓結合方式供應土地,保障(zhang)新產業中小企業用地需求。

2020年《中共中央(yang) 國務院關於構建更加(jia)完善的要素市場化配置體製機製的意見》和2021年《要素市場化配置綜(zong)合改革試點總體方案》(國辦發〔2021〕51號),都提出了深化產業用地市場化配置,健全長期租賃、先租後讓、彈性年期供應、作價出資(入股(gu))等工業用地市場供應體係。

2022年,自(zi)然資源部印發的《關於完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》明(ming)確提出,健全工業用地長期租賃、先租後讓、彈(dan)性年期出讓等多元化供應體係,支持工業企業選(xuan)擇(ze)適(shi)宜(yi)的用地方式;進一步明確推進工業用地帶條件招標拍賣掛牌出讓(租賃),可將產業類型、生產技術(shu)、節能環保等產業準入要求納(na)入供地條件;並首次從(cong)國家層麵明確,在國土空(kong)間(jian)規劃中劃定工業用地控製線,明晰(xi)工業用地用途轉換(huan)負(fu)麵(mian)清(qing)單(dan),穩定工業用地總量。 

梳(shu)理政策變遷(qian)的脈(mai)絡,可以發現政府在工業化發展的不同階(jie)段(duan)作用也不同。從爭相“競次”低價出讓到一律“招拍掛”,從確定全國統(tong)一的工業用地最低價到允(yun)許“帶項目”供地等多種出讓方式,再到租讓結合、彈性年期,這(zhe)都是政府應對市場失靈的修複和過度市場化的糾(jiu)偏,也都是通過政策的創新與不斷完善,來調和社會(hui)經濟發展需要與資源稟(bing)賦(fu)壓(ya)力之間的矛盾(dun)。其中,在改革開放初期,市場缺(que)失或不完善,政府就成了市場的補充或(huo)替代(dai);隨(sui)著市場經濟的發展,政府的作用又轉變為促進市場功(gong)能發揮,以及彌(mi)補(bu)市場不足。有效的製度安(an)排是在實踐(jian)中長期探索、實踐和改革過程中摸(mo)索出來的,“有為政府”在工業用地製度的構建與完善中發揮了關鍵作用。

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新時期各地工業用地管理方式的探索實踐

工業用地“標準地”。“標準地”即在區域評(ping)價的基礎(chu)上,按(an)照(zhao)固(gu)定資產投資、容(rong)積(ji)率、單位能耗(hao)標準、單位排(pai)放標準、畝(mu)均(jun)稅(shui)收等控製指(zhi)標最低線要求出讓,並由(you)地方政府依據(ju)承(cheng)諾(nuo)對企業是否(fou)達(da)標進行驗收和監管的國有建設用地。控製性指標底線的設置目標,不僅僅(jin)在於限製企業的工業用地利用行為,更主要的是控製地方政府傾(qing)向性降低地價和降(jiang)低投(tou)資、產出、容(rong)積(ji)率等指標的行為。2017年,浙江(jiang)省率(lv)先(xian)實踐工業用地出讓領域的“標準地”改革。自然資源部數(shu)據顯(xian)示(shi),目前(qian)已有26個省(sheng)份(fen)實行了工業用地“標準地”製度。“標準地”改革減(jian)少了過去企業需辦理的繁(fan)雜(za)手(shou)續,提升了土地要素供給和配置效率。

劃定工業用地保護線。隨著城市化突(tu)進,工業用地不斷受到基礎設施和房地產用地的擠(ji)壓,很(hen)多工業用地變成了商住用地。製造業麵臨(lin)用地難(nan)、用地貴等問題。隨著實體經濟越來(lai)越(yue)重要,我國已經有多個(ge)地區(如(ru)廣(guang)東東莞(guan)、珠(zhu)海(hai)、佛(fu)山(shan)等)劃定了工業用地保護線。保護線一經劃定,就不許改變用途,這為實體經濟發展提供了用地保障。其中,珠(zhu)海(hai)市2022年頒布了專門(men)規範(fan)工業用地控製線的地方性法規——《珠(zhu)海(hai)經濟特(te)區工業用地控製線管理規定》,要求全市工業用地控製線範圍內(nei)的總用地麵積不得低於全市建設用地總麵積的30%,且不同級(ji)別實行不同強度的保護。目前,不僅沿(yan)海地區繼續(xu)發揮製造業的曆史優勢(shi),在中部和西(xi)部地區(如安徽合肥(fei)、湖南株(zhu)洲(zhou)、重慶(qing)、四川成都等)也形成了若(ruo)幹高度集中的製造業板(ban)塊(kuai),製造業向中西部擴(kuo)散趨(qu)勢明顯。

限定“工改工”比例。低效建設用地再(zai)開發初期,為吸引社會投資,工業用地改為商業、住宅類用途的偏(pian)多。隨著低效工業用地改造升級的推進,很多地方加大了管理力度,明確規定在低效建設用地再開發中保持一定的“工改工”比例(li),確保工業用地總量穩定,為高質(zhi)量發展提供空間保障。

土地複合用地。工業用地中的複合用地表(biao)現為製造業與生產型服務業相結合。發達的生產性服務業有助(zhu)於增強工業化對經濟增長的推動效應。國家發展改革委(wei)數據顯示,2022年,我國第(di)一、二、三產業占比(bi)分(fen)別為7.3%、39.9%、52.8%,產業結構“退(tui)二進三”明顯。我國進入後工業化階段,新產業新業態湧(yong)現,產業類型更加多元。工業用途與其他產業用途(不包(bao)括商品住宅)的混(hun)合用地需求加大,尤其是一些(xie)新產業新業態,介於二產、三產之(zhi)間,混合普(pu)通工業用地、商業用地、交(jiao)通設施用地等用途,兼(jian)容不同類型。如,廣東(dong)深圳(zhen)鼓勵產業園(yuan)區集中規劃布局和建設住宿(su)餐(can)飲、商務金融(rong)、保障性租賃住房等配套(tao)服務設施,實行共享共用,實現從“工業用地”到“產業園(yuan)區”的轉變。

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發揮工業用地配置中有效市場和有為政府的作用

新發展格局下需要重新認識政府與市場的關係。雖(sui)然市場在資源配置中起決定性作用,但當市場機製不能有效發揮作用時,就需要有為政府發揮其資源配置、發展和穩定經濟以及再分配的作用。對於國家和地區發展起重要作用的實體經濟,尤其需要政府在創造和塑(su)造市場中發揮關鍵(jian)作用。有效市場與有為政府更好結合是實現生產要素優化配置的重要手段。

工業用地配置中,政府職(zhi)能已(yi)經轉變為促進市場功能發揮以及彌補市場不足(zu)。一方麵,為了確保工業用地公共屬性的實現,政府可以通過規劃編製和指標安排等,在資源的配置中發揮主導(dao)作用。另一方麵,需要借助市場化的手段激(ji)活資源價值,形(xing)成對初次分配中存在的效率、成本問題的補充校正。

重視(shi)工業用地的生產功能,發揮工業用地的資源屬性。近些年出現了政府劃定工業用地保護區的做(zuo)法,表明工業用地在一定程(cheng)度上承擔(dan)著政府職責(ze)和公共利益。因此,可界定其為一種“準公共物品”,並在工業用地政策設計(ji)中體現這一價值追(zhui)求,即(ji)發揮其生產功能,支撐(cheng)和保障實體經濟發展,並使得資源配置的價值(zhi)觀(guan)由追求GDP(國內生產總值)轉向高質量發展。

保障產業鏈(lian)用地供應,發揮鏈主(zhu)企業牽(qian)引作用。從全球(qiu)範圍(wei)來看(kan),產業政策正在成為一項不可忽視的全球現象,國際(ji)產業競爭正從產品競爭升級到產業鏈群(qun)之間的競爭。世界(jie)主要經濟體紛(fen)紛出台政策措施,加強對產業鏈、供應鏈的“國家幹預”,產業鏈成為世界各國戰略競爭主戰場。我國要想在2035年邁(mai)向現代化強國,躋身發達國家行列(lie),必須保證(zheng)產業鏈安全,防止產業鏈外(wai)遷和過早(zao)的“去(qu)工業化”,增強產業發展的接續性和競爭力。

其中,鏈主領域的重大項目、重大工程建設能夠有效帶動整個配套產業鏈零部件、材料(liao)、軟(ruan)件的發展,為眾(zhong)多創新型中小(xiao)企業提供市場和舞(wu)台(tai),發揮上下遊產業深度融合和帶動作用。因此,要為鏈主企業量身定製土地、資金(jin)、人(ren)才(cai)等方麵的要素保障支持舉(ju)措(cuo)。一方麵,支持鏈主企業使用國有新增建設用地,並允許采取帶(dai)項目出讓等方式供地;對於鏈條上下遊的中小企業,鼓勵盤(pan)活低效存量建設用地,允許使用集體經營建設用地。另(ling)一方麵,對同一產業鏈上下遊關聯項目實施產業鏈供地,將產業鏈關鍵環節、核(he)心(xin)項目涉及的兩宗(zong)或兩宗以上多種用途地塊(不含住宅用地)一並出讓,整(zheng)體供應,提高產業鏈項目供地效率。

推行“標準地”供地,降低交易成本。“標準地”為簡化工業用地的供應程序、減少(shao)製度摩(mo)擦(ca)和過程損耗、降低交易(yi)成本提供了可能。2022年,國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案(an)》,對“鼓勵優化產業用地供應方式”等提出了明確要求。自然資源部在《關於落實全國人大常委會對2020年度國有自然資源資產管理情(qing)況專(zhuan)項報(bao)告審(shen)議意見的報告》中,也提出了要“優化土地拍賣規則”,為探索工業用地劃撥和協議(yi)出讓提供了依據。

筆者(zhe)建議,國家層麵可出台文(wen)件,對工業用地按照“標準地”供地的,探索完善供地方式、簡(jian)化供地程序。實踐中,深圳2018年開始對創新型產業用房(含科(ke)技企業孵化器(qi))用地、國家重點扶持的能源和水利等設施用地恢(hui)複劃撥方式供應,消(xiao)除(chu)了企業自由進入和退出的製度障礙。

政府組(zu)織(zhi)低效用地連(lian)片改造,形成高質量發展空間。經濟轉型發展過程中,很多事(shi)關地方經濟發展的大項目,如汽(qi)車(che)、石(shi)化、高新技術等,對成片(pian)土地的需求越來越大。在減量發展、盤活存量的背景下,需要通過對現有廠(chang)房(fang)和零散(san)的建設用地再開發才能形成連片土地。由於搬(ban)遷騰(teng)退過程常(chang)涉及協調不同主體的利益(yi),“市場驅動”往往會失靈。雖然政府缺少市場的靈活(huo)型,但在采取重大行動方麵,比市場更能統籌(chou)資源的利用和分配。筆(bi)者建議,應從整體利益出發,通過統一規劃,在更大範圍內平衡各利益主體,重塑利益格局,引導製造業向中高端價值鏈提升,同時兼顧現在和未(wei)來,發揮“國家驅(qu)動”的宏觀調控作用。

推動多元化供地方式更為有效執(zhi)行。2022年《自然資源部關於完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》實施之初,各地對工業用地租賃、先租後讓、租讓結合、彈性出讓等多元化供地方式接受度存在差異。但在抓經濟、促發展的背景下,地方會對有限的“好項目”形成爭奪(duo)的“競次”行為。為形成平等的競爭環境,筆者認(ren)為,可參考(kao)2006年國家出台全國工業用地最低價控製標準的做法,從國家層麵提出明確要求,規定特定類型的產業必(bi)須采取租賃或租讓結合的辦法出讓土地,推進全國性公平(ping)競爭的統一大市場的形成,防(fang)止不同地方執行不同政策標準導致的不正當競爭,並通過製度塑造和資源供給,孕(yun)育(yu)新的市場機製。

探索推行差(cha)別化的地價政策。對國家鼓勵發展的戰略性新興(xing)產業、先進製造業以及工業企業績(ji)效評價好的項目,國家可發揮資源配置的作用,“有設計”地控製土地要素價格,可通過穩(wen)定的激勵機製,或運(yun)用地價修(xiu)正(zheng)係數下調出讓起始(shi)價,起始價不局限於工業用地最低價標準的範圍,以鼓勵不同的社(she)會主體參(can)與到創新活動中,形成新的工業活動空間。

健全工業用地出讓到期續期製度。目前,對於續期的方式、價格、期限、次數等方麵缺乏明確的統一規定,使得地方政府在處理到期工業用地續期問題時,麵臨地方性法規與上位法存在潛(qian)在衝(chong)突的困(kun)境(jing),從而降低了政策的持續性。權屬清晰是實現工業用地市場化配置的前提條件。筆者建議,必須更好地發揮有為政府的作用,盡(jin)快在正式製度層麵對續期政策進行明確與規範。


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