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建設項目用地供應效能提升的安徽探索

發布日期:2023-08-31 作者: 點擊:

為全麵(mian)貫徹(che)黨(dang)的(de)二(er)十大(da)精神(shen),安徽(hui)省(sheng)持(chi)續(xu)提(ti)升(sheng)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)要(yao)素供給能力(li),堅(jian)持“土(tu)地(di)要素(su)跟(gen)著(zhu)項目(mu)走(zou)”,以服(fu)務保(bao)障重(zhong)大項(xiang)目建設(she)為主要目標(biao),強化土地要素保障(zhang),積極推動重大項目落地建設。同(tong)時,伴(ban)隨(sui)國務(wu)院、省政府(fu)相(xiang)繼下放(fang)用地審(shen)批(pi)權,安徽省各(ge)級(ji)自然資源部(bu)門(men)開(kai)展要素會(hui)商(shang),不斷(duan)優化審批流(liu)程、精(jing)簡(jian)審批材料(liao)、壓(ya)縮(suo)審批時(shi)間,逐步(bu)提高(gao)了(le)用(yong)地報(bao)批效(xiao)能(neng)。但是(shi),仍有不(bu)少企業反(fan)映,建設項目用地在通(tong)過(guo)農(nong)轉(zhuan)用等程(cheng)序(xu)審批後(hou),一(yi)些(xie)市縣(xian)政(zheng)府及開發(fa)區(qu)管(guan)委(wei)會因(yin)種種(zhong)原因沒(mei)有(you)及時供地,致(zhi)使企(qi)業(ye)遲(chi)遲拿(na)不到(dao)土地,極(ji)大地消(xiao)耗(hao)了項目用地報批效能,也(ye)嚴重影響了(le)用地保障工作和自然資源係統的營商環境。為此(ci),本(ben)文(wen)以安徽省各市(shi)從(cong)批準(zhun)建(jian)設項目用地到完(wan)成供(gong)應的周期為(wei)基(ji)數,探(tan)索(suo)研(yan)究(jiu)建設項目用地效能提升的有效路徑(jing),以(yi)期(qi)為提高土地利(li)用效率(lv)提出(chu)合(he)理建議(yi)。

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現行(xing)建設項目用地報批和(he)供應(ying)政策(ce)

用地報批。根(gen)據(ju)新修(xiu)正(zheng)的《土地管理法》,農用地轉用涉及(ji)征收(shou)土地的,國(guo)務院(yuan)及省人民(min)政府在批準農用地轉用時,同時辦理征(zheng)地審批手(shou)續。新修訂(ding)的《土地管理(li)法(fa)實施條(tiao)例》規定,在(zai)完成征地前(qian)期工作(zuo)後,方(fang)可(ke)提出征收土地申(shen)請(qing),依法通過國務院、省政府審批。

征地實施(shi)。其具(ju)體(ti)工(gong)作包(bao)括發布征收土地公(gong)告、撥(bo)付(fu)征地補(bu)償(chang)費(fei)用、完成地上(shang)建築(zhu)物(wu)或構(gou)築物拆遷。根據征地實(shi)施涉(she)及的範圍(wei)及戶(hu)數,該(gai)程序一般(ban)在30~90日內(nei)結(jie)束(shu)。

供地前期相關工作。建設單位(wei)使用國有土地,應當(dang)以出讓等(deng)有償使用方式取得,但法律、行政法規規定可以以劃撥方式取得(de)的除(chu)外。國有土地使用權(quan)出讓(rang),除依(yi)法可以采(cai)取協議方式外,應當采取(qu)招標、拍(pai)賣(mai)、掛(gua)牌等競(jing)爭(zheng)性方式(shi)確(que)定土地使用者(zhe)。其中(zhong),涉及出讓的具體工作包括編(bian)製出讓方案(an)、發布(bu)出讓公告(gao)、確定底價(jia)並(bing)舉(ju)行出讓現(xian)場活(huo)動、簽(qian)訂合同並完成供地。涉及劃(hua)撥的具體工作包括(kuo)公示、擬(ni)定(ding)供地方案,供地方案經政府批準後,由市、縣人民政府自然資源主(zhu)管部門向用地者發放國有土地劃撥決(jue)定書(shu),並將結果予以公示。累計各項程序所(suo)需時間,完成土地供應一般需50~55日。合同簽訂後即可供地。

綜(zong)上,項目用地從批準後至(zhi)完成供應的合理周(zhou)期是80~145日。

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安徽省各市建設項目供地周期現狀(zhuang)

新修正的《土地管理法》調(diao)整了征地實施程序。為保持數(shu)據口徑一致,現以2020年(nian)1月(yue)至2022年(nian)5月底為統計(ji)周期,以安(an)徽省從通過農轉用審批後到完成供應的國有建設用地為基數,統計出涉及全(quan)省批準建設項目用地麵積(ji)為2.02萬(wan)公頃、2481宗(zong)土地。

從建設用地報批方式來(lai)看(kan)。建設用地類(lei)型分為批次(ci)建設用地和單(dan)獨選址建設項目用地。筆者將(jiang)“土地市場動態監(jian)測與(yu)監管係統”(以下簡稱“監管係統”)裏(li)供地時間和批地時間(jian)相減(jian),得出全省批準後批次建設用地完成供應需229日、單獨(du)選址建設項目用地需253日,分(fen)別(bie)比最大合理周期(145日)超(chao)出84日、108日。其中,批次建設用地最(zui)長(zhang)和最短的時間分別是320日、165日;單獨選址建設項目最長和最短的時間分別是452日、161日。能源、交通、水(shui)利、礦山、軍事(shi)設施等單獨選址項目一般涉及宗地數和農戶數較多(duo),征地拆(chai)遷(qian)難(nan)度(du)相對更(geng)大;同時,存在因項目緊急(ji)而(er)未履(lv)行完程序就(jiu)開展(zhan)建設的情況,並易導致單獨選(xuan)址項目的供應周期相對(dui)較長。

從建設用地類型(xing)來看。筆(bi)者將監管係統裏交通運(yun)輸、工礦(kuang)倉儲、商服用地的供地時間和批地時間相減,得出這3種典(dian)型類型用地分別需(xu)要258日、238日、227日,分別比(bi)最大周期(145日)超出113日、93日、82日。其中,交通運輸(shu)用地最長和最短的時間分別是355日、140日;工礦(kuang)倉(cang)儲用地最長和最短(duan)的時間分別是372日、131日;商服用地最長和最短的時間分別是504日、98日。交(jiao)通運輸用地一般麵積較(jiao)大,出現跨(kua)行政區供地的情(qing)形較多,供地難度相對最大;商服用地受(shou)市場(chang)影響顯著,快速投(tou)入市場才(cai)能發揮(hui)更大價值(zhi),因此供應周期相對較短。

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存在的主要問(wen)題

建設項目用地從審批至完成供應主要有征地實施和供地前期相關(guan)工作,征地實施工作由市、縣政府主導(dao),並由(you)其具體的征地拆遷部門負責(ze)實施,財政、農業、環保等各相關部門協同配(pei)合。在不出現阻(zu)礙(ai)拆遷或(huo)是項目本身(shen)原因無法落(luo)地的情況下,一般在3個(ge)月內即(ji)可完成征地實施。但是,部分項目無(wu)法及時從政府主導的征地實施階(jie)段過渡(du)到由自然資源部門牽(qian)頭(tou)的供地前期工作,從而導致供地周期長。具體原因如(ru)下:

政府及其部門效能影響。一是項目前期工作不充(chong)分。建設項目用地要統籌規(gui)劃指(zhi)引(yin)、產業類型、環(huan)境保護等多因素,政府及各部門前期可行性(xing)評估(gu)論(lun)證(zheng)不充分,影響征地實施和供地進(jin)度。二是項目決策機製不完善(shan)。政府及各部門主導決策,難以同投資方達(da)成一致協議,影響供地效能。同時,還(hai)存(cun)在市縣政府違(wei)約(yue)的情況。如,意向用地各方已簽署(shu)協議,但(dan)由於要應對發展新需求(qiu),原意向用地項目不再滿(man)足條件,需重新(xin)尋(xun)找(zhao)用地項目。三(san)是政府效能有待(dai)提升。建設項目用地批準後,須(xu)通過土地管理委員會(以下簡稱(cheng)“土委會”)審批出讓方式、時間、底(di)價、條件(jian)等內容(rong),而土委會並非定期召開,影響供地效率。此外(wai),一些項目在完成征地程序後,未能及時移(yi)交至自然資源部門主導的供地環節。

項目選址與規劃空間不適配。建設項目用地應當符合國民經(jing)濟(ji)和社(she)會發展規劃、國土空(kong)間規劃、詳(xiang)細(xi)規劃和專項規劃,以及節約資源、保護(hu)生態(tai)環境的要求。在土地供應之(zhi)前,如市、縣政府提出調整規劃、產(chan)業政策等要求,會導致無法履行原(yuan)招(zhao)商承(cheng)諾(nuo)規劃等條件,而原意向項目就無法落地。

市場不確定因素。由於市場投資方向發生(sheng)重大變化(hua)(如因市場環境影響,企業投資意(yi)向變(bian)化,原先(xian)簽訂意向的企業改變主意)等原因,項目未(wei)能按(an)計劃落地。其中,此類情況表現最為明顯(xian)的是商業用地。

實施征地拆遷影響。在征遷過程中,經常會出現補償標準不一致、被征地農民對簽訂好的補償協議有異議、補償和安置(zhi)不到位激(ji)發社會矛(mao)盾(dun)等問題(ti)。如果(guo)進行行政複(fu)議,至少(shao)需要60天,行政訴(su)訟(song)則至少(shao)需要半年時間,這嚴重影響征地實施進度。特(te)別是對於一些交通、能源、水利等不屬(shu)於城(cheng)區建設類的單獨選址項目,相關補償標準不高,需政府協調參(can)與的情況較多,工作難以推進。

其他原因。一是部分用地已實施建設但暫未辦理供地手續。“增存掛鉤(gou)”機製(zhi)實施後,各地在處(chu)置批而未供土地時,存在一些實際已(yi)供地項目暫(zan)未履行手續的情況,這(zhe)類用地多為城市基礎(chu)設施與公共(gong)用地,以及其他(ta)應辦(ban)理劃撥或出讓手續的建設項目用地。這些已實施建設但暫未辦理供地手續的用地,仍(reng)按未供地塊認(ren)定,被(bei)作為違法用地處置後方可完成供地。二是部分用地在無意向單位使(shi)用情況(kuang)下得到審批。部分地方為避免影響下一年的用地指標,會在未明確具體項目的情況下完成用地審批,作為政府收購(gou)儲備(bei)項目,導致土地處於(yu)批而未供狀態。三是項目用地單位出讓金及其(qi)他費用未繳(jiao)齊(qi)等。

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解決路徑探索

提升建設用地供應效能的關鍵在於,如何(he)推動實現更加精準的規劃引導、更加(jia)科(ke)學的空間布局(ju)、更加高效的工作作風(feng)。尤(you)其是在土地資源空間有限的剛(gang)性約束條件下,圍繞如何推動(dong)土地供應製度改革(ge)進行實踐探索,筆者提出以下建議。

進一步提升政府工作效能。一是創(chuang)新產業準入機(ji)製。市、縣政府要統籌(chou)謀(mou)劃區域經濟發展狀況,在建設項目用地前期,對發展趨勢、產業布局、區位環境、用地意向單位評(ping)估等因素全麵調研論證。土地供應要向主導產業傾斜(xie),實行差(cha)別化供應。二是落實土地跟著項目走,切(qie)實抓(zhua)好簽約項目落地工作。市、縣政府及有關部門要做好項目前期協(xie)調服務工作,為項目落地建設創造(zao)條件。同時,應對每年的新項目逐(zhu)一落實責任(ren)主體,明(ming)確履約期限,加大督(du)查(cha)協調力度。對於因用地單位自身原因未能按規定履行相關程序的企業,應將其納(na)入誠(cheng)信(xin)檔(dang)案。

加快征地拆遷速(su)度。一是係統謀劃布局。係統推進征地拆遷政策梳(shu)理,優化工作機製,加強(qiang)全流程管理,形(xing)成規範(fan)、公平、陽(yang)光(guang)、高效的征遷製度體係(xi)。二是增強征地拆遷的主動性。各級政府要精準介(jie)入,及時發現問題、解(jie)決問題。同時,做(zuo)好群(qun)眾工作,在用地審批前與每一位擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂補償安置協議,避(bi)免(mian)在土地征收環節(jie)出現矛盾。三是要增(zeng)強規範性。堅持用同一標準按法定程序推進工作,確保每(mei)項程序合法合規。

完善工作協同機製。一是優(you)化工作程序,公開土地供應流程,簡化程序、優化服務。在符(fu)合國土空間規劃、用地計劃等各類要求的前提下,在土地征收前期及組卷(juan)報批階段(duan),可提前同步實施征遷,同時組(zu)織(zhi)實施招拍掛公告程序,實現征地拆遷與出讓部分程序並聯操作,提升土地供應效率。二是及時形成供地條件。對土地報批後能及時供地的項目優先保障供應。及時排(pai)查清理批而未供地塊(kuai),逐宗分析(xi)原因,采取措(cuo)施及時實施供地。三是強化政府主導、部門聯動。自然資源部門應加強與發改(gai)、環保、住(zhu)建等部門之間的工作協同,落實聯動機製,確保項目盡快(kuai)落地。

建立(li)績(ji)效評價指標體係。評估考核(he)指標體係應把(ba)提升要素保障放在突出位置,將供地效能、公眾(zhong)滿意度作為評估的內容,並探索將土地供應績效作為重要指標納入政府績效考(kao)核體係,實施相應的激勵與約束措施,促進土地資源高效配置。


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